Госкорпорация «Росатом» как орган управления: чем отличается от надзора
На совещании звучит фраза «это мы согласуем с Росатомом», и дальше все расслабляются. Через полгода приходит инспектор Ростехнадзора, и оказывается, что согласование отраслевого уровня ни одного требования норм не отменило. Разбираем, где проходит граница между органом управления использованием атомной энергии и органом регулирования безопасности.
На совещании обсуждают спорное техническое решение, и кто-то произносит фразу, после которой обсуждение обычно заканчивается: это мы согласуем на отраслевом уровне. Решение принимают, письмо получают, работы идут. Через полгода приходит инспекция, и выясняется неприятное: отраслевое согласование не отменило ни одного требования федеральных норм и правил, а условия лицензии нарушены. Разбираем, чем орган управления использованием атомной энергии отличается от органа регулирования безопасности и почему их нельзя путать.
Две разные функции в одном законе
170-ФЗ разводит две группы органов. Первая — органы управления использованием атомной энергии: они организуют отрасль, управляют имуществом и организациями, отвечают за развитие и выполнение государственных задач. Вторая — органы государственного регулирования безопасности: они устанавливают требования, выдают лицензии и надзирают за их соблюдением.
Государственная корпорация «Росатом» относится к первой группе и одновременно является хозяйствующим субъектом: её организации сами эксплуатируют объекты и сами получают лицензии. Органом надзора она не является — надзор ведёт Ростехнадзор.
Чем занимается госкорпорация
- реализует государственную политику в области использования атомной энергии;
- управляет организациями отрасли и их имуществом, выступает их учредителем и акционером;
- организует государственный учёт и контроль ядерных материалов, радиоактивных веществ и отходов на отраслевом уровне;
- обеспечивает выполнение государственных программ, международных обязательств и гособоронзаказа;
- устанавливает отраслевые требования, стандарты и единые правила закупок;
- участвует в подготовке решений о признании организаций эксплуатирующими.
Чем занимается орган регулирования безопасности
Ростехнадзор устанавливает федеральные нормы и правила, лицензирует виды деятельности в области использования атомной энергии, выдаёт разрешения работникам объектов, проводит инспекции и применяет меры при нарушениях — вплоть до приостановки действия лицензии. Он не управляет организациями, не распределяет финансирование и не отвечает за выполнение производственной программы. В этом и заключается смысл разделения: тот, кто отвечает за результат, не должен оценивать собственную безопасность.
Этот принцип независимости регулирующего органа — базовое требование международной практики, на которое опирается и российское законодательство, и подходы МАГАТЭ.
Разграничение полномочий
| Вопрос | Госкорпорация как орган управления | Ростехнадзор |
|---|---|---|
| Роль | Управление отраслью, хозяйственная деятельность | Государственное регулирование безопасности |
| Нормы | Отраслевые стандарты и внутренние требования | Федеральные нормы и правила |
| Лицензии | Не выдаёт | Выдаёт, приостанавливает, прекращает |
| Разрешения работникам | Не выдаёт | Выдаёт по установленному перечню должностей |
| Проверки на объекте | Отраслевой контроль, проверки в рамках управления | Инспекции с предписаниями и мерами |
| Закупки | Устанавливает правила закупок для организаций | Не участвует |
| Ответственность за безопасность | Несёт эксплуатирующая организация | Контролирует, как она её несёт |
Отраслевое согласование говорит о том, что решение приемлемо для отрасли. Оно ничего не говорит о том, приемлемо ли оно для норм безопасности.
Что это значит для предприятия
- Письмо или согласование отраслевого уровня не заменяет лицензию, разрешение работника и соблюдение ФНП.
- Требования отраслевых стандартов обязательны для организаций отрасли и для подрядчиков по условиям договора, но они добавляются к нормам, а не вычитают из них.
- Статус эксплуатирующей организации присваивается в установленном порядке и не возникает автоматически вместе с лицензией.
- Ответственность за безопасность всегда лежит на эксплуатирующей организации, а не на вышестоящей структуре.
- Отраслевые проверки и инспекции надзора идут по разным графикам и с разными последствиями.
Куда идти с каким вопросом
С вопросами лицензирования, условий действия лицензии, применения федеральных норм и правил, разрешений работникам и предписаний — в Ростехнадзор и его территориальные органы. С вопросами отраслевых стандартов, закупочных процедур, участия в программах, имущественных и кадровых решений — на отраслевой уровень. Новости и официальные сообщения отрасли публикуются в пресс-центре госкорпорации, и это полезный, но не нормативный источник: ссылаться в документах на новость нельзя.
Как это выглядит на площадке
Отраслевая проверка и инспекция надзора устроены по-разному, и различие видно с первой минуты. Отраслевой аудит смотрит на выполнение программ, показателей, требований стандартов и на управляемость процессов; его итог — план мероприятий внутри системы управления. Инспекция надзора смотрит на выполнение условий лицензии и федеральных норм; её итог — предписание с обязательными сроками, а при существенных нарушениях — меры к лицензии и административное дело.
Поэтому успешно пройденный отраслевой аудит не защищает от предписания, а закрытое предписание не отменяет отраслевых требований. Разумная практика — вести единый реестр замечаний обоих типов с ответственными и сроками, чтобы одно и то же несоответствие не всплывало дважды с разных сторон.
Типичные заблуждения
- «Мы входим в отраслевой контур, значит лицензия не нужна» — нужна, по тем же правилам, что и всем.
- «Отраслевая проверка прошла, к инспекции готовы» — это разные программы и разные проверяющие.
- «Нас согласовали наверху» — согласование не является разрешительным документом в смысле 170-ФЗ.
- «Подрядчику отраслевые стандарты не обязательны» — обязательны, если они включены в договор.
- «За безопасность отвечает головная организация» — отвечает та, которая эксплуатирует объект.
Атом-Плюс помогает организациям отрасли и их подрядчикам разложить требования по полкам: что идёт от федеральных норм и условий лицензии, а что от отраслевых стандартов и договоров, какие документы нужны для Ростехнадзора и какие для заказчика. Мы готовим комплекты на лицензию, приводим документацию в соответствие с ФНП и сопровождаем инспекции. Если у вас смешались отраслевые требования и надзорные, оставьте заявку в форме ниже.
Фото: Rexlperry, Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0
